1. Contraloría General de la República plantea observaciones sobre reforma pensional

  • Frente a la sostenibilidad financiera, la CGR llama la atención sobre el costo proyectado de la reforma.

El Gobierno Nacional radicó en el Senado de la República el pasado 22 de marzo el Proyecto de Ley (PL) 293 de 2023 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez”. Dicho proyecto ha tenido cambios a la fecha en su trámite en el Congreso de la República y se espera continúe su debate en el 2024. Al respecto, la Contraloría General de la República (CGR) adelantó el estudio intersectorial “Reforma pensional en Colombia: antecedentes y elementos para su discusión”, realizando allí un análisis a la situación actual del Sistema General de Pensiones (SGPe), junto con un examen a los componentes más relevantes propuestos en la reforma.

El Estado colombiano ha intentado mejorar y afianzar su SGPe, creado en la Ley 100 de 1993, compuesto por dos regímenes, uno de carácter público y otro de carácter privado, conocidos como Régimen de Prima Media con Solidaridad (RPM), administrado por el Estado a través de Colpensiones, y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), administrado por las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

Una de las preocupaciones por nuestro Sistema es la cobertura de protección a la vejez, la cual dista de ser la mejor, al 2022 el SGPe más los Regímenes Exceptuados (RE) contaban con 26,6 millones de afiliados: 18,73 millones de afiliados (71,35%) en el RAIS, 6,78 millones (22,05%) en RPM y 1,09 millones (6,6%) en RE. No obstante, más de la mitad de este total de afiliados permanecen inactivos (54%), debido principalmente a la baja densidad de cotización, lo que indica que la mayoría no logra retornar al mercado laboral y muchos de ellos no podrán cumplir las condiciones para obtener una pensión.

En cuanto a los beneficiarios de pensión o asignación de retiro, a diciembre de 2022, únicamente el 34,1% de los adultos en edad de pensión (mujeres de 57 años o más y hombres de 62 años o más) gozaban de esta condición. Los programas de protección a la vejez, como Colombia Mayor y el programa de Beneficios Económicos Periódicos – BEPS cubren al 26,05% y al 0,66% de los adultos mayores del país, respectivamente.

La segunda preocupación es la inequidad, la cual ha sido estudiada desde diferentes frentes, y ha traído como consecuencia un importante número de traslados entre regímenes pensionales: 164 mil personas entre 2018 y 2022 del RAIS al RPM, de los cuales el 67% corresponden a afiliados con un rango salarial menor a los dos salarios mínimos, reflejando las diferencias de los beneficios entre estos regímenes y posibles debilidades del ejercicio de doble asesoría regulado por la ley.

Una de las mayores discrepancias dentro del SGPe es la tasa de reemplazo, definida “como la proporción de los ingresos laborales percibidos durante la vida activa de los individuos, que se recibe como pensión”. El RPM maneja tasas mucho más elevadas que el RAIS y, en particular, han sido más elevadas para los rangos salariales más altos, afectando la población ad portas de pensionarse o pensionada.

Y, la tercera preocupación es la sostenibilidad financiera del Sistema. Se han creado condiciones que requerirían una mayor transferencia de recursos públicos para el pago de las pensiones, relacionado con el agotamiento de las reservas del RPM y por la obligación que el Estado debería asumir en última instancia con el pago de las pensiones por el agotamiento del Fondo de Garantía de Pensión, cuyo propósito es completar los recursos necesarios para financiar las pensiones de aquellas personas cuyo capital no es suficiente para financiar una pensión de un salario mínimo en el RAIS, y en el cubrimiento del deslizamiento salarial con las aseguradoras que operan en el RAIS, entendido como la diferencia entre el cambio porcentual del salario mínimo y del índice Precios al Consumidor.

Entre 2005 y 2018, en promedio, se ha destinado el 3,5% del Producto Interno Bruto (PIB) y del 19% del Presupuesto General de la Nación (PGN) para el pago de las pensiones públicas y Colpensiones, evidenciando la magnitud de los recursos requeridos por el Sistema.

Una consecuencia de estas debilidades del Sistema es el importante papel de los órganos judiciales en su funcionamiento. Por un lado, dictando importantes lineamientos a través de sentencias, generando precedentes semejantes a recomendaciones de política pública que han implicado cambios en el funcionamiento del SGPe, logrando con ello la obtención de derechos pensionales, aunque con una erogación importante de recursos del Estado.

Y, de otra parte, a través del alto número de demandas al Estado de carácter pensional: la nación cuenta con 94.220 procesos activos relacionados con temas pensionales (28,36% del número total de demandas del Estado) y con recursos en juego del orden de $5,07 billones (1,02% del valor total de las demandas del Estado), destacándose Colpensiones con el 20% del número total de las demandas del Estado y el 53,58% del total de las pretensiones de carácter pensional ($2,7 billones).

Con estos antecedentes el estudio intersectorial examinó la reforma pensional presentada por el gobierno. En ella se proponen unas transformaciones importantes al sistema pensional vigente, una de ellas, es la creación del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez soportado en cuatro componentes: Solidario, Semicontributivo, Contributivo y de Ahorro Voluntario, eliminando la competencia entre RPM y RAIS.

Una de las grandes limitaciones de la reforma es la no inclusión de los regímenes especiales y exceptuados, los cuales se llevan una importante asignación presupuestal equivalente al 39,3% del total de recursos del PGN destinados a pensiones, es decir que de cada $ 100, se destina $40 a este tipo de regímenes, cubriendo el 17% de los pensionados del país.

La principal apuesta para ampliar la cobertura pensional es la creación de un pilar solidario, el cual está disociado de la realidad del mercado laboral y es un subsidio de carácter asistencialista que estaría administrado por el Ministerio del Trabajo, dejando de lado que el gobierno cuenta con entidades experimentadas y consolidadas para el manejo de dicho subsidio, en programas como, por ejemplo, Colombia Mayor. La cobertura pensional requiere, por definición, una contribución previa, que es necesario promover a través políticas de empleo, puesto que el simple otorgamiento de subsidios no abordaría verdaderamente la falta de cobertura pensional en la población mayor.

En cuanto a la inequidad, tal como está diseñada la propuesta, con el umbral de 3 salarios mínimos disminuirá los subsidios estatales a los altos salarios, pero al traer a todos los afiliados del RAIS que ganen hasta ese rango salarial (cerca del 90% de sus afiliados) al RPM se seguirían erogando recursos importantes por parte del Estado a un amplio número de ciudadanos que serán subsidiados, independientemente de su nivel salarial, es decir todos los trabajadores se beneficiarían del mismo subsidio.

La reforma pensional, al igual que la laboral, no cuenta con políticas específicas para mejorar la afiliación y cotización de la ciudadanía en las regiones, pues en 23 de los 32 departamentos de Colombia los porcentajes de pensionados de su población son inferiores al 10%, lo que marca la brecha entre la discusión por los derechos y la materialización de estos en la realidad nacional.

Frente a la sostenibilidad financiera, llama la atención el costo proyectado de la reforma, el cual muestra un acelerado crecimiento al pasar de un Valor presente Neto (VPN) en 2070 del 73,57% del PIB a un VPN en 2100 del 126%. A lo largo de las primeras cuatro décadas de la reforma el efecto fiscal de los pilares semicontributivo y contributivo es nulo frente al escenario sin reforma, etapa a partir de la cual comenzarían a observarse los efectos de la misma.

En lo referente a la dinámica observada por los afiliados y los pensionados determinada en los escenarios de ingresos y gastos de las proyecciones realizadas, y analizando su evolución en el periodo 2025-2052, se advierte que el total de afiliados comienza a decrecer desde 2036 y los afiliados activos desde 2037, lo cual contrasta con el enorme esfuerzo fiscal que proyecta el gobierno.

Con base en el análisis del estudio, la CGR hace los siguientes llamados:

Frente a la nueva institucionalidad propuesta en la reforma y las dudas existentes en torno a la real capacidad del sector para la implementación del Sistema Nacional de Protección Social Integral para la Vejez, en particular, de Colpensiones para asumir nuevas funciones, se amerita una revisión a su diseño organizacional y capacidad operativa, administrativa y tecnológica en temas como, por ejemplo, las solicitudes relacionadas con historias laborales (769.149 solicitudes de corrección entre agosto de 2022 y septiembre de 2023, de las cuales 19.105 solicitudes no tuvieron contestación oportuna), y el reconocimiento de pensiones (412.506 peticiones radicadas en el mismo periodo, donde a septiembre de 2023 el 40,6% de éstas superó los términos legales), dificultades que se han evidenciado también en los ejercicios de auditoría realizados previamente por la CGR.

Una preocupación de la CGR al respecto, es que al día de hoy Colpensiones no informa acerca de cálculos realizados de manera preliminar sobre las inversiones necesarias para enfrentar la reforma pensional y hasta ahora se está iniciando este proceso.

Por otra parte, se debe examinar la posibilidad de unificar la entidad a cargo del pilar solidario y de otros subsidios otorgados por el Estado en aras de lograr eficiencia administrativa y uso de capacidades desarrolladas, entre otras.

La definición de un mayor o menor umbral establecerá la cantidad de recursos cotizados sobre los cuales el afiliado va a estar asumiendo su propio riesgo en la formación del ahorro y en este sentido en el sostenimiento con recursos propios del pago de las pensiones y en la definición de su mesada pensional. En este sentido, para la CGR, definir el umbral implica en qué condiciones el Estado asume la financiación del sistema de las pensiones, condición en la cual es necesario tener en cuenta el efecto de estas medidas sobre los afiliados.

En el escenario de reforma, otras inquietudes giran alrededor de temas como la financiación del seguro y la continuidad de las rentas vitalicias como mecanismo de desacumulación (tanto para los riesgos de vejez, como para los de invalidez y sobrevivencia). Estos aspectos deben detallarse en la propuesta ya que podrían significar hacia el futuro una transferencia de recursos públicos y, por ende, un mayor costo fiscal, además tiene incidencia sobre la proporción de recursos destinados al pago de las pensiones.

De igual manera, es indispensable que al PL se le brinde una mayor precisión, en lo referente a: nivel de gasto público requerido en relación al acceso de los beneficiarios a cada uno de los pilares, esto en cuanto a la definición de las diversas opciones de acceso y otorgamiento de beneficios entre el pilar solidario y el pilar semicontributivo, y la administración del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo tanto su gobernanza como en el manejo del portafolio de inversiones de los recursos que se llevarían al mismo. Es relevante que el gobierno brinde claridad sobre si se cumple a cabalidad con los lineamientos establecidos en el Marco Fiscal en aras de una mayor transparencia que facilite consensos en la actual discusión de la reforma, advirtiendo el impacto real sobre las futuras generaciones del país.

Con este estudio, la CGR busca seguir contribuyendo de manera técnica a los debates que actualmente se adelantan sobre este y otros temas, y sugiere aprovechar esta oportunidad aplazada durante años con el fin de lograr una reforma pensional que genere oportunidades para lograr mayores garantías en el derecho al trabajo y dignifique a una sociedad como la colombiana que envejece con grandes vacíos en su bienestar, y permita mejorar este componente de nuestro sistema de protección social en un marco de sostenibilidad fiscal del Estado colombiano.



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